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借鑒國外管理經驗,推進工程質量管理體制改革

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【摘要】:
建設工程項目是一種特殊產品,不管它是由誰來投資,它的擁有者、使用者是誰,它的質量水平高低、好壞都事關社會的公眾利益和公共安全。因此,無論是在發達國家,還是在發展中國家,強調政府、社會、業主及其相關的企、事業單位對建設工程質量的管理和監督都是一樣的。  一、國外建設工程質量管理體制運行模式  建設體制相適應,大多數政府的建設主管部門都把制定住宅、城市、交通、環境建設和建筑業質量管理的法規和監督執行作

  建設工程項目是一種特殊產品,不管它是由誰來投資,它的擁有者、使用者是誰,它的質量水平高低、好壞都事關社會的公眾利益和公共安全。因此,無論是在發達國家,還是在發展中國家,強調政府、社會、業主及其相關的企、事業單位對建設工程質量的管理和監督都是一樣的。

  一、國外建設工程質量管理體制運行模式

  建設體制相適應,大多數政府的建設主管部門都把制定住宅、城市、交通、環境建設和建筑業質量管理的法規和監督執行作為主要任務,并把大型項目和政府投資項目作為質量管理監督的重點對象。他們都非常重視發揮社會上各種專業人士、組織(學會)和行業協會在建設市場中的專業管理作用,政府主管部門通過審核和認可,授權或委托這些組織和機構,將相應的政府職能向民間和半官方機構轉移,實行對專業人士教育培訓,考核注冊制度,充分發揮建筑師、結構工程師、建造師等各類專業人士的作用,對建設工程項目的組織實施階段的質量進行直接的監督管理。

  他們的普遍做法是依據法規,建立項目許可制度,承包商、供應商的市場準入制度,生產過程檢測、認證制度,竣工后經審核頒發使用許可證制度等,對建設工程項目的質量形成全過程進行管理。

  在對具體建設工程項目質量監督的模式上,這些國家和地區的承包商都按照“誰設計誰負責,誰施工誰負責”的原則實行質量自控,業主普遍采用委托工程咨詢(監理)公司對工程質量進行監督控制的做法。為了提高監理工作的有效性,不少國家的業主往往委托在工程競標中的失敗方作為該工程的監理單位。而政府是否介入政府投資的公共工程以及民間投資的工程質量的具體監督檢查,即政府主管部門是否直接參與微觀層次的工程質量監督檢查控制,各個國家和地區的情況不盡相同,歸納來講,大致有三種模式:

  第一種是“法國模式”。主要表現在政府主管部門不直接參與工程項目的質量監督檢查,而是主要運用法律和經濟手段,促使建筑企業提高工程質量。例如法國實行強制性的工程保險制度。按照法國的建筑法規《建筑職責與保險》的規定:凡涉及工程建設活動的所有單位,包括業主、總承包商、設計、施工、質檢等單位,均須向保險公司投保,而保險公司則要求每項工程在建設過程中,必須委托一個質量檢查公司進行質量檢查,并給予投保單位可少付保險費的優惠。法國的質量檢查公司在營業前,必須取得由政府有關部門組成的委員會審批頒發的證書,并每2—3年須經發證機構復審一次。為了保證質量,檢查公司能保持其第三方客觀公正地位,質量檢查公司不得在國內參與除質檢以外的任何商業活動。質量檢查公司在接受工程項目的質量檢查任務后,從工程的設計、施工招標階段開始,直到工程竣工,最后提交工程質量評價報告送與工程建設的有關各方。法國的質檢公司均配備完善的檢測設備,以保證質量檢驗的準確性和及時性。 項目管理者聯盟,項目管理問題。

  第二種是“美國模式”。主要表現在政府主管部門直接參與工程項目質量的監督和檢查。在美國,政府參加工程項目質量監督檢查的人員分為兩類:一類是政府自己的檢查人員;另一類是政府臨時聘請或要求業主聘請的,屬于政府認可的外部的專業人員。這類監督檢查人員都直接參與每道重要工序和每個分部分項工程的檢查驗收,由他們認定合格后,方可進行下一道工序。對工程材料、制品質量的檢驗都由相對獨立的法定檢測機構檢測,在所有監督檢查中,又以地基基礎和主體結構的隱蔽工程作為重點。

  第三種是“德國模式”。主要表現在政府部門對工程項目的質量監督實行間接管理。德國政府對工程質量的監督管理,主要采取由州政府建設主管部門委托或授權,由國家認可的質監工程師組建的質量監督審查公司,代表政府對所有新建工程和涉及結構安全的改建工程的質量實行強制性監督審查。在工程質量檢查中,對工程材料的檢測,一般由承包商負責送到國家認可的工程質量檢測機構檢測。當發生工程質量或業主與承包商對工程材料、施工質量發生爭議時,由質監工程師委托國家認可的工程質量檢測機構進行檢測,檢測費用由承包商、業主或質監公司中的責任方負擔。

  上述國家和地區政府主管部門在參與工程質量監督檢查的環節中,美、德等國都通過法律的形式明確了工程設計審核制度。工程設計審核由政府主管部門負責,作為核發施工許可的重要內容之一,政府主管部門通常都委托國家認可的專業工程師或技術審核工程師,對由業主負責提交的設計圖紙和設計計算書等設計文件及資料進行審核。另外,政府主管部門負責對工程質量實施的具體監督檢查中,主要依靠的是政府主管機構組織以外的各種專業人士,這樣的做法一方面可使政府機構比較精簡,另一方面,由專業人員參與監督檢查可以保證監督檢查工作的高效和準確,同時,為了確保被授權或委托的專業人士能真正代表政府實施對工程監督檢查的公正性和權威性,政府有關部門對這些人士資質的認可和管理都有十分嚴格的要求。一旦這些專業人士在工作中發生拘私舞弊、濫用職權、收受賄賂或嚴重失誤,都將終身取消執業資格,因此,這些專業人士亦十分珍惜自己的執業崗位,在工作中能盡職盡責、忠于職守。

  二、我國目前建設工程質量管理體制及其弊端

  我國目前的建設工程質量管理體制是在計劃經濟體制的基礎上逐步建立和完善形成的,其主要特征表現在四個方面:一是在組織體系上,實行了政府監督、第三方認證、企業自控的管理體制,并建立了相應的省、地市、縣級管理機構。二是在管理制度上,建立和完善了以工程建設參與各方的質量責任制為核心的管理法規和規章。三是在管理方法上,運用了全面質量管理方法,實行了不僅管工程項目結果,同時更重視管質量形成過程和影響質量因素等諸方面。四是推行了建設監理制。改變了過去靠行政命令進行項目建設的管理方式,實現了對工程項目的質量、工期、投資目標進行有效的控制,轉變了政府在工程建設中的職能,極大地避免了工程建設施工中的偷工減料、粗制濫造等問題的發生。以上體制的運行對我國建設工程質量的穩定和提高起到了積極的作用。

  但是,現行的建設工程質量管理體制還處于破[日立新的發展過程中,存在整體水平不盡如人意的狀況,具體表現在以下四個方面:

  一是工程建設體制仍存在著政企不分,政出多門的狀況,由此形成的局部封閉管理導致許多工程的業主、勘察、設計、施工、監理單位和質量監督站來自同一系統,隸屬于共同的主管部門,這種管理格局基本上是一種內部的監督體系,很難實行嚴格的、公正的監督,不利于形成有效的制約機制。

  二是法規不健全,執法不力和對法規執行缺乏有效的監督,導致建設領域地方、部門保護主義不能有效地得到遏制,結果往往保護了落后,使工程質量受到極大的影響。三是各級政府建設主管部門設立的工程質量監督站由于其編制、專業技術人員配備、技術裝備及對建設工程項目質量監督檢查的形式、內容、方法、手段都難以適應我國改革開放以來建設工程規模大、標準高、分布散、專業性強、隱蔽工程項目多和相對勘察、設計、施工隊伍素質差,不利于工程質量責任制的落實。四是現行的市場準入制度,由于缺乏統一管理和嚴謹的規范操作,因而虛假的有資格無能力或高資格低能力的不正常現象比較普遍,從而直接影響建設工程質量監督管理的有效性。

  隨著我國經濟體制改革的深化,市場化進程的進一步加快、推進,現行管理體制不相適應的矛盾會突出地顯現出來,因此,如何借鑒國外先進管理經驗,推進我國建設工程質量管理體制的改革是值得我們探討的一個課題。

  三、我國建設工程質量管理體制改革的思考

  我國建設工程質量管理體制改革的總體思路應該是:在借鑒國外先進建設工程質量管理經驗的基礎上,結合我國的實際情況,制定出一套符合我國國情的管理體制,切實轉變政府職能,充分發揮行業協會等中介組織的作用,健全適應市場經濟運行和對外開放要求的建設法律法規,依靠經濟和法律手段管理各項建設活動,建立起公平競爭、健康有序的建設市場。

  (一)切實轉變政府職能,嚴格依法行政

  政府建設主管部門要轉變觀念,轉移職能,不要直接指揮、調控建設企業的生產經營活動,也不要插手建筑企業內部的管理,使得企業按市場經濟的規律組織自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束、自我調控,建設主管部門應首先掙脫部門管理的束縛,對不同所有制、不同隸屬關系、不同地區的所有市場主體,無論是發包方、承包方,還是中介機構,都要一視同仁,使他們的合法權益受到同樣的保護,在相同的條件下展開公平合理的競爭。要深化改革,精簡機構和人員,從大量的日常事務中擺脫出來,集中力量履行好決策性職能和宏觀調控職能,研究有關產業經濟,制訂產業政策,規劃產業戰略,促進建筑生產力的發展,將過去包攬的許多不應由政府管的事交出來,有些屬于企業自主經營范圍內的事,應直接交還企業去辦,有許多屬于企業間的公共事務或服務性事務,交給行業協會承擔,使政府致力于管理好必須由政府管的事,改變政出多門的狀況,這樣有利于統一行業技術經濟政策和各項管理措施,使同行業企業能在統一標準、統一條件下經營,開展競爭,優勝劣汰,保證建筑亞發展目標的順利實現,引導全行業合理發展。

  (二)發揮行業協會等中介組織的作用

  廣泛依靠行業組織來加強行業管理,是一項帶根本性意義的工作,行業協會是適應市場經濟需要,處于政府與企業之間的中介機構,既為政府宏觀調控服務,又為企業和市場服務。其主要任務是承擔過去由政府職能部門承擔的具體的建設工程質量管理活動,如:工程招投標、工程質量的監督、工程項目質量等級評定,發揮行業協會在建設市場中的專業管理作用,對建設工程組織實施階段的質量進行直接監管,為參加協會的同行業企業服務。

  隨著市場經濟的發展和政府職能的轉移,行業協會的工作任務將越來越繁重。政府建設主管部門要積極引導和幫助協會改善組織,完善職能,逐步增強民間性、公正性、自律性,擴大服務領域,在工作中發展成長,以自己的工作績效來增強會員單位對協會的向心力和凝聚力,以靈活高效的工作來贏得政府和社會的信任度和美譽度。

  (三)建立和完善法規建設

  社會主義市場經濟是法制經濟,而法制的前提必須要有完善的法律,嚴格執法。改革開放以來,圍繞建設工程管理,我國已相繼制定并頒布了一系列法律、法規、規章等行政法規和增補、修訂了大量的技術標準,但從實際情況看現行的建設工程質量管理法律還存在著需要進一步完善的問題。一是提高建設工程質量管理法規的層次。應根據《建筑法》,抓緊制訂有關工程質量、勘察設計、建設監理等全國統一的行政法規,以形成完善的建設法律、法規體系,使工程質量行為責任制等納入法制軌道,真正做到有法可依,違法必究。二是改革現行建設工程技術標準化工程,實行、“技術法規與技術標準相結合”的體制。所謂技術法規是強制執行的,由國家建設主管部門組織制定,通過立法機構審議、發布。在技術法規中可引用技術標準中有關強制性條款;技術標準則是自愿采用的,由專門的標準化機構或社會組織來制定發布。

  三是積極發揮行業協會、學會在質量法規建設中的作用,逐步創造條件,使之具有相當的實力來參與法規、規章和技術標準的編制和修訂工作,在規范行業自律行為等方面發揮應有的作用。

  (四)加大執法力度,整頓規范建設市場

  加大執法力度,嚴格法規實施的監督,從體制、機制上研究建立統一的執法實體,排除執行中的地方保護主義,監督法規的實施和執行,一是對招標、投標弄虛作假,工程項目轉包、違法分包,掛靠和欺詐等違規行為,加大打擊力度。要盡快制定有關規章、規范招投標報價行為。二是抓好有形建筑市場建設,依據法規建立承包商、供應商市場準入制度,建立健全規章制度,實現有形建筑市場與政府部門機構分設,職能分離,監督與服務公開。三是在貫徹落實《建筑法》、《招標投標法》、《建筑工程質量管理條例》和《工程建設標準強制性條文》的基礎上,通過法律的形式建立施工圖設計文件審查制度和建筑工程竣工備案制度。

  工程設計審核和竣工備案應由政府建設主管部門負責,委托國家認可的非官方機構(如協會或學會)進行。四是實行強制性的以承包履約擔保和業主支付擔保為核心的工程風險管理制度。凡涉及工程建設活動的各方,如業主、總承包商、設計、施工、監理等單位,均應向指定的保險公司投保,而保險公司則要求各個工程在建設過程中必須委托一個由政府建設主管部門認可的機構進行質量檢查監督。委托機構接受委托后,從工程的設計、施工、招投標開始,直到工程竣工,最后提交工程質量評價報告送與工程建設的有關各方。并從根本上解決工程建設中債務拖欠、責任不清等問題。

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